一、在國家治理層面理解保險與財政的關系

(一)全社會風險保障是國家治理的重要內(nèi)容

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是全面深化改革的總目標。向全社會提供更加全面、更加有效的風險保障，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面和應有之意。

風險無處不在，人類社會總是不斷設法管理所面臨的風險，努力消除或減輕風險損失。從氏族、部落、城邦到國家的演變過程看，通過社會成員協(xié)力共濟的方式抵御和分擔風險，是各類社會形態(tài)產(chǎn)生、發(fā)展和進步的一個重要原因。甚至可以認為，人類“群居”形態(tài)的存在，是與風險保障需求密切相關的。只有“群居”，才有協(xié)力和共濟的基礎，作為個體才能獲得更好的風險保障和利益保護，這是社會選擇“帕累托改進”的典型例證。

當人類社會形態(tài)進化到“國家”，能否、如何為全體社會成員提供相應的風險保障，是一個國家治理體系和治理能力的重要標志，也是判別其現(xiàn)代化程度的重要標準。

(二)保險與財政是全社會風險保障的兩種主要方式

在我們的討論中，社會保障歸于財政范疇，保險則僅指保險行業(yè)或保險企業(yè)向社會提供的風險保障業(yè)務，即本源意義上的商業(yè)保險。盡管宗教、慈善、家族等機制也可以提供風險保障，并在歷史和現(xiàn)實中廣泛地存在，但目前絕大部分國家，尤其是發(fā)達國家，保險和財政始終是占主導地位的兩種風險保障方式。

客觀規(guī)律反映，風險損失對社會成員中的具體個體往往是不確定的，但對社會整體而言，人們可以發(fā)現(xiàn)較確定的發(fā)生概率。在保險機制下，保險企業(yè)集合大量面臨各類同質(zhì)風險的被保險人，依照大數(shù)法則原理，從個人所面臨的不確定損失精算出這一集合的確定風險損失，再通過向每一個被保險人收取保費，對遭受不確定風險損失的個體，按約定進行經(jīng)濟補償，由同類投保人分擔共濟，實現(xiàn)相應保障。

就財政而言，《決定》指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。在風險保障方面，財政發(fā)揮作用的方式是：政府按照一定規(guī)則向社會成員“征稅”，并在相關風險發(fā)生時，對相應的社會成員提供補貼或救助。通過這種方式，國家將少數(shù)人遭受的風險損失分散到更廣范圍，由全體社會成員分擔共濟，實現(xiàn)相應保障。

(三)保險與財政都具有公共屬性，并可在一定范圍內(nèi)相互替代

可以看出，保險與財政的共同點是，二者都采用“共籌+互助”的方式提供風險保障，都具有很強的公共屬性。保險的“共籌”屬性，體現(xiàn)在其集合大量被保險人以滿足大數(shù)法則要求;“互助”屬性體現(xiàn)在每一個被保險人既有可能成為“幫助”他人的人，也有可能成為“受助”于他人的人。財政的“共籌”的屬性則體現(xiàn)在其資金來源于全體社會成員的稅收;“互助”屬性體現(xiàn)在財政所提供的公共服務，如國防、防疫、災害救濟、社會保障等，既不可能由單個社會成員提供，也不局限于單個社會成員受益。

由于具有公共屬性，保險在很大程度上可以被視為“準公共產(chǎn)品”。事實上，1949年10月成立中國人民保險公司，是因為新中國領導者敏銳地把握了保險這一特性，新中國保險業(yè)在1952年4月實現(xiàn)合并，合并后的中國人民保險公司劃歸財政部領導，其上繳利潤成為財政收入的重要來源之一。在此后的經(jīng)營過程中，中國人民保險公司不僅履行了災后經(jīng)濟補償職能，而且針對集中的風險開展了例如加固河堤等防災防損工作。這段歷史充分體現(xiàn)了保險的“準公共產(chǎn)品”屬性。

由此可見，保險與財政在一定范圍內(nèi)具有相互替代性。

一般來說，如果對于某類風險保障公共財政包攬得過多，保險體系發(fā)揮作用的空間就小。俄羅斯由于具有深厚的計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)，政府為居民提供了較為全面的保障，這使得俄羅斯保險業(yè)發(fā)展滯緩。2013年，俄羅斯最大的保險公司“俄羅斯國家保險”保費收入僅為30.5億美元，前十大保險公司合計保費收入僅為157億美元。反之，如果公共財政覆蓋得少，保險體系發(fā)揮作用的空間就大。美國政府在養(yǎng)老保障方面只提供最基本的保障，有學者測算，收入處于前1/5的高收入群體養(yǎng)老金替代率僅為26%。在這種情況下，美國年金保險和養(yǎng)老基金等私人保障獲得了極大的發(fā)展。在醫(yī)療保障方面，由于美國政府只對社會弱勢群體(老年人、殘障人士、兒童等)及特殊群體(軍人、印第安人等)提供保險，因此商業(yè)健康保險業(yè)得到了巨大的發(fā)展，成為全社會醫(yī)療保障的主要提供者。2013年，美國最大的健康保險公司“聯(lián)合健康保險”保費收入達到1096億美元。

二、在國家治理現(xiàn)代化的目標下劃分保險與財政的邊界

(一)保險與財政在風險保障方面的本質(zhì)區(qū)別是等價交換和轉(zhuǎn)移支付

在“共籌+互助”的共同屬性之上，保險與財政保障的一個本質(zhì)區(qū)別在于：后者同時帶有“他助”性質(zhì)，可以實現(xiàn)對弱勢群體的轉(zhuǎn)移支付。

由于保險是基于市場機制的商業(yè)行為，因此其必須遵循等價交換原則。盡管從事后來看，每個被保險人繳納的保費與其所獲得的保險給付金之間存在著“不等價”的情況，但從事前來看，每個被保險人所繳納的保費與其在一定概率下所獲得保障的可能值是完全“等價”的。因此，盡管從最終結果來看一些被保險人的保費被用于補償另外一些人，但保險本身卻是較完全的“互助”機制而非“他助”性質(zhì)。

但在財政所提供的風險保障中，卻既有“互助”性質(zhì)，又有“他助”性質(zhì)。這在收稅過程中體現(xiàn)為高收入階層繳稅較多、低收入階層繳稅較低甚至不用繳稅，在財政支出過程中表現(xiàn)為對公共服務的“利益均沾”甚至低收入階層受益更多。這種由財政提供的保障在很大程度上包含了高收入群體對低收入群體的“轉(zhuǎn)移支付”。

(二)國家治理現(xiàn)代化目標下財政應定位于向弱勢群體提供“他助”保障

《決定》指出，“全面深化改革，必須……以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。從根本上講，現(xiàn)代國家治理的特征并非單純“民主”或其他，而是社會中的弱勢群體能夠獲得較好的保障?！懊裰鳌敝员煌瞥?，在很大程度上也是因為這種政治制度在保障弱勢群體方面體現(xiàn)出了一定的、相對的優(yōu)越性。

在任何制度下，對弱勢群體的保障都離不開財政的主導作用。市場經(jīng)濟制度下，競爭和市場缺陷勢必產(chǎn)生無法“自助”的弱勢群體，需要并非等價交換的、以轉(zhuǎn)移支付為主要表現(xiàn)形式的二次分配，來實現(xiàn)相應均等的扶持與保障。這種扶持與保障，可能部分地來源于宗教、慈善、家庭等自發(fā)自愿行為，但能夠發(fā)揮主導作用的、制度化的“他助”保障機制，只能也必須由擁有強制力的政府通過財政手段予以提供。

(三)國家治理能力現(xiàn)代化目標下保險應成為“互助”保障的主體

按照《決定》“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的經(jīng)濟體制改革方向，在財政和保險可替代的“互助”保障領域，保險機制應當充分發(fā)揮作用。這種定位，來自于保險機制在風險保障方面的諸多優(yōu)勢。

首先，保險是一種基于契約的、權責清晰的制度安排，風險責任比財政保障更為明確。例如，在2010年11月15日“上海靜安大火”的事后政府責任賠償中，一些居民報損中，貴重的古玩、字畫、珠寶等是否存在以及價值多少就很難確定和估計，造成問題久拖難解。國家治理和社會生活普遍存在這種缺乏風險契約、權責不清的情況，極易引發(fā)突出和難以解決的矛盾。如果事先有某種形式的保險制度安排，很多矛盾都可以避免。例如，中國郵政承辦寄送包裹制度中的“保價”安排就很值得借鑒。寄件人可以自主選擇“保價”或者不“保價”。如果不“保價”，郵寄過程中一旦丟失或毀損，郵政局根據(jù)重量按統(tǒng)一標準賠付;如果“保價”，郵政局可以按照填報價值賠付，當然寄件人也需繳納相應比例的保費。這套制度實際上就是保險契約，由于權責清晰，盡管常有風險卻很少出現(xiàn)尖銳的矛盾。

其次，保險是一種更為平衡的制度設計，具有“節(jié)制”過度消費財政保障的功能。在財政提供的保障中，由于約束機制偏弱，參保人往往利用信息不對稱的優(yōu)勢過度消費。“湛江模式”將商業(yè)保險引入了居民大病醫(yī)療保險，保險公司通過商業(yè)化運作、專業(yè)化管理，大量控制和壓縮治療過程中的浪費和不合理開支，改變了之前參保者過度消費的局面，形成了利益制衡機制。在沒有增加總投入的情況下，通過更好的過程管理和更合理的再分配，提升了每一單位醫(yī)保金支出所產(chǎn)生的邊際效益，促進了參保人員總福利的提高。

再次，保險是一種具有較強“杠桿效應”的保障機制，能夠較大幅度地提高保障水平。保險的第一層“杠桿效應”體現(xiàn)在被保險人無需儲備完全能夠彌補風險的財富，只需要繳納少量的保費就能在風險發(fā)生時獲得較高的保障。在政府通過財政補貼或者稅收優(yōu)惠支持保險機制發(fā)揮作用的情況下，保險的第二層“杠桿效應”又體現(xiàn)在少量的政府支出能夠撬動大量保費收入。習近平總書記主政浙江工作期間，浙江在全省推出了政策性農(nóng)房保險，通過省級財政、地市財政和農(nóng)民自付三種渠道籌集保費，高效地建立了應對臺風的農(nóng)房損毀風險保障機制，成為百姓評選出的惠民實事工程。

由于保險機制存在上述優(yōu)勢，在國家治理現(xiàn)代化的目標下，財政不僅應為保險機制讓渡出足夠的市場空間，而且在必要情況下，還應當用各種手段引導、支持和推動保險機制發(fā)揮作用。

三、中國保險業(yè)及財政風險保障現(xiàn)狀不符合國家治理現(xiàn)代化的要求

(一)財政風險保障“越位”與“缺位”并存

以養(yǎng)老保障體系為例，財政保障的“越位”體現(xiàn)為，政府對公務員、事業(yè)單位人員的保障水平較高。2012年城鎮(zhèn)企業(yè)職工退休人員人均養(yǎng)老金20899元，而機關事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金大概是企業(yè)職工的兩倍，機關事業(yè)單位的替代率普遍達到90%以上。財政對相對高收入的群體較高的保障，對保險業(yè)產(chǎn)生了明顯的擠出效應。財政保障的“缺位”體現(xiàn)為，對廣大的農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民，財政保障水平偏低。2012年，城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金水平僅為每年858元，僅為城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員的4.1%，機關事業(yè)單位退休人員的2%，即使是這樣低的保障水平，也是通過近幾年“急行軍”式的補課發(fā)展才達到的。2010年至2013年，中國財政對于基本養(yǎng)老保險的補助由1910億元增長至2851億元，4年增長了49%;對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補助由240億元增長至1096億元，4年增長了357%。

未來，隨著中國人口老齡化的加速，獨生子女政策帶來的人口撫養(yǎng)比的急劇升高，以及各類風險造成的“人”和“物”的損失不斷上升，“缺位”領域的“補課”壓力仍將導致財政支出不斷上升，而維系“越位”領域現(xiàn)有保障水平所需的財政支出也會越來越高。因此，如果不解決政府保障的定位問題，未來中國的財政支出將面臨無法承受的壓力。

(二)中國保險業(yè)仍然處于發(fā)展的初級階段

從規(guī)模和影響力看，中國保險業(yè)功能發(fā)揮遠遠不夠。根據(jù)SIGMA雜志的最新數(shù)據(jù)，2012年中國保險深度和保險密度分別只有2.96%和178.9美元/人，而全球平均水平為6.5%和655.7美元/人，美國達到了8.18%與4047美元/人。與中國文化相近的日本兩項指標分別達到了11.44%與5168美元/人，而中國的臺灣地區(qū)也高達到18.19%和3760美元/人。如果考慮到保費中真正屬于風險保障的比例，中國更低。2013年底，中國保險業(yè)總資產(chǎn)為8.3萬億元，僅為銀行業(yè)總資產(chǎn)151.4萬億元的5.5%。而美國保險業(yè)總資產(chǎn)為7.51萬億美元，占銀行業(yè)14.01萬億元總資產(chǎn)的53.6%。另外，中國保險業(yè)總資產(chǎn)與M2的比例僅為7.5%，而美國為67%，日本為45%。

在人身險領域，過去十余年中國保險業(yè)在缺乏政府支持的情況下急于做大，過度開發(fā)保險產(chǎn)品的理財功能，并通過比拼收益率與銀行等金融機構爭奪居民儲蓄存款。1998年之前的高利率保單造成了巨額利差損，2000年的投連險產(chǎn)品引發(fā)了社會影響惡劣的退保風波，2010年之后股市持續(xù)低迷又使得銀行渠道理財保險產(chǎn)品面臨萎縮壓力，都非風險保障業(yè)務引致。到2012年，中國人身險賠付支出占社會保障基金支出的比例僅為7.94%，在社會保障體系中完全處于從屬地位。而美國人身險在政府支持下，發(fā)展成為社會保障的重要支柱，2012年人身險賠付占政府社保支出的比例達到54.1%。

在非人身險領域，中國保險業(yè)存在過度依賴“汽車保有量增長紅利”的現(xiàn)象，非人身險中車險占比達到70%以上，而責任險占比只有3.8%，遠遠低于世界平均9%的水平，未能實現(xiàn)對居民生產(chǎn)生活的深度滲透。責任險的“缺位”不僅降低了社會風險保障水平，也給居民的工作生活帶來了很多不便。比如，由于校園責任險普及得不夠，一些學校因為害怕學生在校園內(nèi)受到意外傷害，干脆不讓學生到操場上活動，甚至不上體育課，周末也不對外開放學校的體育場館。這不但不利于學生的健康成長，還浪費了公共資源。

總之，中國保險業(yè)發(fā)展及財政保障現(xiàn)狀不符合國家治理現(xiàn)代化的要求。國家治理現(xiàn)代化，既包含著對“公平”的進一步追求，又強調(diào)“效率”的進一步提高。體現(xiàn)在風險保障領域，就是財政要進一步承擔起保障“公平”的責任，構建邊際效率更高的“他助”體系;而保險要承擔進一步提高“效率”的責任，構建深度和密度更高的“互助”體系。問題的關鍵，是財政應該“歸位”于對弱勢群體的、轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的保障。比如說，加強城鄉(xiāng)居民的保障;同時，適當?shù)亟档蛯C關事業(yè)單位和城鎮(zhèn)企業(yè)職工的保障，為保險讓渡出足夠的市場空間。在此基礎上，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、強制購買等政策，引導、支持和推動保險業(yè)的發(fā)展。

四、深刻理解“新國十條”中的國家治理理念，大力推進中國保險業(yè)發(fā)展

(一)深刻理解“新國十條”中的國家治理理念

2014年8月13日，《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》(以下簡稱“新國十條”)出臺，明確“保險是現(xiàn)代經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)和風險管理的基本手段，是社會文明水平、經(jīng)濟發(fā)達程度和社會治理水平的重要標志”，提出“保險成為政府改進公共服務、加強社會管理的有效工具”。

與以往任何文件不同的是，此次“新國十條”是國務院首次從國家治理的高度看待保險業(yè)發(fā)展。保監(jiān)會主席項俊波指出：“在服務國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，保險業(yè)要成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要動力，為提升國家經(jīng)濟治理水平服務;要成為改善民生保障的有力支撐，為提升國家社會治理水平服務;要成為轉(zhuǎn)變政府職能的有效抓手，為提升政府治理水平服務?！惫P者個人完全贊同項俊波主席對“新國十條”中所包含國家治理理念的理解。

事實上，“新國十條”與上文中所闡述的保險與國家治理之間的內(nèi)在邏輯是完全一致的。國家治理現(xiàn)代化包括體系現(xiàn)代化和能力現(xiàn)代化。由于保險具有“準公共產(chǎn)品”屬性，因此理應成為國家治理體系的重要組成部分。同時，保險機制又具有“市場化”屬性，在許多方面比財政保障更具有優(yōu)勢，應當在國家治理能力現(xiàn)代化的過程中充分發(fā)揮作用。

中國保險業(yè)在以往發(fā)展過程中遇到較大的困難，存在主客觀兩方面的原因。但在《決定》出臺后，保險業(yè)的發(fā)展環(huán)境將會出現(xiàn)根本性的改善。對于保險業(yè)而言，更為重要的是自身能否提升能力，有效承接財政保障的重心轉(zhuǎn)變和風險保障的潛在需求，并體現(xiàn)出相對效率優(yōu)勢，協(xié)助政府轉(zhuǎn)變職能，促進國家治理能力現(xiàn)代化。

(二)強化對保險業(yè)發(fā)展的引導、支持和推動

在國家治理現(xiàn)代化的理念下發(fā)展保險業(yè)，并非是簡單地用保險機制代替財政，而是在保險成為風險保障提供“主體”的情況下，進一步通過財政手段彌補完全市場條件下保險機制的不足，更高效地提供風險保障，支持國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

一是對一些外溢性較強的風險類別應當進行強制投保。強制投保的法理依據(jù)來自于保險行為對社會產(chǎn)生的正外部性，其中最為典型的是強制責任保險。例如，許多國家均實施汽車第三者責任強制保險(以下簡稱“交強險”)政策，其主要目的并不是為了保障投保人的車損，而是為了保證投保車輛具有對第三者足額賠償?shù)哪芰?。美國政府的最新醫(yī)改法案擬對健康保險進行強制投保，也是為了保證病人對醫(yī)院治療費用有足夠的支付能力，避免醫(yī)院因墊付資金進行人道主義救援而遭受損失。校園方責任險、醫(yī)療責任保險、環(huán)境污染責任保險、安全生產(chǎn)責任保險、共住樓宇責任險等強制保險的推行，都有助于減少社會糾紛，化解社會矛盾，促進社會和諧。

二是對一些險種應當進行財政補貼支持。目前在世界范圍內(nèi)較為普遍的是農(nóng)業(yè)保險補貼，其法理依據(jù)來自于正外部性和轉(zhuǎn)移支付的需要，而其必要性則源于完全自發(fā)條件下農(nóng)業(yè)保險存在“市場失靈”現(xiàn)象。在WTO框架下，農(nóng)業(yè)保險作為一種被允許的綠色補貼形式，較好地支持了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定了農(nóng)民收入預期，減少了農(nóng)民因災返貧。同時，在降低通貨膨脹、維護社會穩(wěn)定等方面也發(fā)揮了積極作用。

三是對一些險種進行稅收遞延或稅前抵扣等支持。這種支持較為廣泛地適用于商業(yè)養(yǎng)老保險和健康保險，其法理依據(jù)來自于強大的商業(yè)健康養(yǎng)老保障體系能夠有效地分擔政府保障的壓力。目前世界上大部分發(fā)達國家和地區(qū)都對商業(yè)健康和養(yǎng)老保險予以稅收支持。

從一些實例來看，政府通過強制、財稅支持等方式推動保險業(yè)發(fā)展的效果非常顯著，同時成本很低。

在中國車險市場的發(fā)展過程中，2006年推出的交強險不但大大提高了汽車投保率，而且還帶動了商業(yè)車險的發(fā)展。對于中國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，財政補貼更起到了決定性作用。2007年之前，中國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務在完全市場條件下幾乎絕跡，但在財政補貼支持下，農(nóng)業(yè)保險連年實現(xiàn)跨越式發(fā)展，目前已經(jīng)成為財險業(yè)的第三大險種。而在健康和養(yǎng)老保障方面，美國政府僅僅通過對養(yǎng)老保險的稅收遞延和對健康保險的稅前抵扣政策，就成功地將商業(yè)保險打造成為社會保障體系的重要支柱，極大地分擔了財政保障的壓力。

從成本來看，使用財稅等手段支持保險業(yè)的發(fā)展具有明顯的“杠桿效應”和“正反饋”效應，即少量財稅支持能夠撬動數(shù)倍的保費和更多倍數(shù)的風險保障的增長，保費和風險保障的增長反過來又能夠分擔政府責任，減輕財政壓力。

(三)保險業(yè)自身需要不斷創(chuàng)新發(fā)展

社會的風險結構會隨著經(jīng)濟的發(fā)展和技術的升級顯著改變，一些舊的風險點會淡出，而一些新的風險點會涌現(xiàn)。

在財產(chǎn)險領域，這一特征尤其明顯。例如，上世紀80年代，自行車在中國還屬于“奢侈品”的范疇。擁有自行車的家庭會將其視為家庭財產(chǎn)的重要組成部分，對自行車的丟失或損壞非常在意。因此，“自行車險”是當時保險公司的一項重要業(yè)務。但是，隨著收入的增長，自行車在家庭財富中的比重越來越低，居民對自行車丟失或損壞在意程度也相應降低，“自行車險”逐漸淡出市場。

隨后，汽車逐漸走入普通家庭，“汽車險”成為一項新的業(yè)務被引入到市場中來，目前已經(jīng)在財產(chǎn)險業(yè)務中占據(jù)了極大的比重。用發(fā)展的眼光看，隨著未來技術的發(fā)展和普及，這一風險點也存在淡出的可能。

美國已經(jīng)推出了一項“V2V”技術，即通過車與車之間的通信，避免相互碰撞。如果這項技術被普及，“車禍”風險將大幅降低，基于這一風險點的保險產(chǎn)品也將失去市場。屆時，“V2V系統(tǒng)”是否會失效有可能取代“車禍”本身，成為有一個新的風險點。

基于以上論述，筆者認為，社會風險總是不斷推陳出新的，這需要保險行業(yè)自身不斷地轉(zhuǎn)型升級，跟上社會發(fā)展和風險變化的步伐，甚至以前瞻性的眼光準備好迎接未來的挑戰(zhàn)。